政策法规

贺军 黄祖斌

中国近三十年来，经济成就举世瞩目，但仍是一个发展中国家。特别是中国东西部发展不平衡，财富分配不均衡导致了较大的贫富差距，因此存在大量需要接受各种扶助的弱势群体：每年6000 万以上的灾民外、 2200 多万靠低保维持生活的城市低收入人口、5700 万农村绝对贫困人口和低收入人口、 8200 万残疾人和1.4 亿60 岁以上的老年人。有如此大量的弱势群体存在，中国对慈善有着很大的需求，慈善事业应该得到大发展才对。现实却是，虽然中国愿意做慈善的人、投入慈善的资源也越来越多，但中国慈善事业的发展却十分艰难。为什么会这样？问题出在哪里？我们的基本看法是，慈善在中国面临的根本问题是制度障碍，政府对慈善事业的强力控制导致了慈善业的发展严重不足。

慈善对调节收入分配、促进社会和谐的作用被低估

慈善在一个社会中的道德作用和社会救助作用不用多言，它是文明的人类社会发展中一个重要的组织部分。在中国，慈善还有一个更加重要的作用：调节收

入分配、促进社会和谐。这一点往往被各级政府所忽视。2010 年10 月18 日结束的十七届五中全会，在注重保障和改善民生、促进社会公平正义方面落下重笔，提出要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。实际上，实现改善与保障民生，不只是政府拿钱做事，还需要动员广泛的社会力量来参与。甚至可以说，中国如果缺乏社会力量广泛参与到解决民生问题中来，那是中国社会的一个缺憾。然而，这个缺憾在中国就真实地存在。前全国人大常委、上海市人大常委会副主任厉无畏曾在2005 年全国“两会”上向全国人大提出建议：积极推进调节收入的社会第三次分配，以解决政府主导的二次分配（即税收调节和财政转移支付）效果不足的问题，进一步动用社会力量促进社会和谐、高效发展。所谓社会第三次分配是指，在一些社会生活领域里让富人多出钱，穷人少出钱，也即实行社会收入的转移支付，弥补财政转移支付的不足。厉无畏认为，由私人捐资建立的各种基金会，应该在第三次分配中扮演重要角色。厉无畏所建议的大力发展私人基金会，就是国际上慈善事业通行的组织方式和执行载体。我国目前虽然已经建立了一些社会基金，但大多还是有政府背景，这种办法对调动民营企业积极性的鼓励严重不足。这样造成的结果是，目前中国慈善事业的发展水平明显落后于中国经济的发展水平，慈善事业在调节收入分配、促进社会和谐方面的作用也被极大地抑制。

1920 年，民国大慈善家熊希龄就在香山宜园旧址创办了北京香山慈幼院，美国记者参观后称其“较之美国所办幼稚学校有过之无不及”。该慈幼院在近30年的时间里，把6000 多名孤贫儿童培养成为有用之才，比奥地利的世界第一所国际SOS 儿童村还早了15 年。但在21 世纪的现在，在世界上来比较，中国民间慈善事业无论是规模还是声望，显然远远不如熊希龄的香山慈幼院。

中华慈善总会在 2007 年公布的数据显示，每年收到的捐赠大约75%来自中国以外，15%来自中国的富人，10%来自平民百姓。一份慈善公益组织的专项调查显示，中国上千万家企业里，有过捐赠记录的不超过10 万家，99%的企业从来没有参与过慈善捐赠。目前，中国私人捐赠不足10 亿元。相比之下，美国的慈善捐赠10%来自企业，5%来自大型基金会，85%来自全国民众。2003 年，美国个人捐赠达2410 亿美元，人均捐款460 美元，占当年人均GDP 的2.17%，志愿服务参与率为全国人口的44%。而中国的这一数据仅为人均捐款0.92 元，不足人均GDP